EMERGENCIAS DE PROBLEMAS AMBIENTALES Y POLÍTICAS DE GESTIÓN EN LA PROVINCIA DE SALTA
Laura Romero-Emilio Lombardo (UNSa- CIUNSa- CONICET).
laurachaii@hotmail.com; emiliolombardo@yahoo.com.ar
Introducción
El cometido de este trabajo es realizar un recorrido por las emergencias, continuidades y discontinuidades en la labor estatal de producción de “objetos” y problemas ambientales susceptibles de administración, en la provincia de Salta.
Nuestra perspectiva consistirá en analizar leyes nacionales y sobre todo provinciales relacionadas con los recursos forestales y las áreas protegidas, para identificar cómo en diferentes momentos históricos se produjeron cambios y permanencias de las formas de administración y la generación de políticas ambientales.
La primera parte del trabajo consiste en una descripción de las leyes relacionadas con el ámbito forestal y las áreas protegidas durante el periodo 1950-1970 aproximadamente, al cual denominamos de “conservacionismo represivo” y en el cual consideramos que el paradigma del desarrollo clásico adquiere centralidad ya que la perspectiva economicista y tecnocrática propias del mismo consideran a los “productos naturales”susceptibles de explotación en vista a los intereses económicos, dándoles además el carácter de “infinitos”, y excluyendo en los textos legales a ciertos sectores sociales, como los pueblos originarios.
En este recorrido encontramos un breve periodo de transición entre mediados de los años 80 y principios de los 90, donde ubicamos asomos de la noción de la protección del “medio ambiente” como un compromiso asumido por el estado en correspondencia con los derechos humanos.
Posteriormente, veremos cómo en los años 90 en la provincia de Salta las nociones de medio ambiente y recursos naturales se complejizan en los textos legales y los mecanismos técnico- burocráticos para controlar el ritmo de extracción, explotación y aprovechamiento de los mismos. Dicha complejización se manifiesta además en la incorporación de nuevas nociones como la de “participación ciudadana”, y en los espacios creados para materializar nuevas prácticas como las audiencias públicas.
Sin embargo, veremos que en estos discursos jurídicos y oficiales no se problematizaban las políticas ambientales concretas del gobierno de la provincia hasta la ley de bosques, y muchas de ellas, como el incremento de los desmontes en Salta fueron consideradas de modo positivo. Consideramos en este punto, que el proceso de reconocimiento de los desmontes como problemas ambientales fue impulsado por factores externos, y sin embargo los actuales discursos político- ambientales supieron acomodarse a los nuevos contextos.
La ley nacional 13273
La ley nacional 13273 del año 1948, de Defensa de la Riqueza Forestal sentó las bases, para un primer ordenamiento de las áreas boscosas de la nación, aunque esta categoría aún no estaba definida, ya que la misma adquiere sentido dentro del paradigma político, científico y económico del desarrollo sustentable que se instala en la provincia de Salta en los años 90.
En esta ley, los bosques se consideran de acuerdo a dos categorías que ayudarán a “ordenar” su administración por parte del Estado Nacional, las provincias y municipios. Las mismas se refieren a la propiedad de los bosques, siendo estos fiscales o privados; asimismo se introduce una nueva taxonomía técnico-jurídica que considera a los bosques de acuerdo a las siguientes categorías: protectores, permanentes, experimentales, montes especiales y de producción.
Son tres los aspectos que deseamos destacar de esta ley. El primero de ellos se refiere al dominio del estado sobre las tierras fiscales, siendo éstas inalienables y permitiendo en casos excepcionales, los permisos para el uso de los “productos forestales” o extracción de alimentos en estas áreas. En segundo lugar, y quizás es este el aspecto que más nos interesa resaltar, es el establecimiento de fondos económicos de fomento para los bosques protectores que se encuentran enmarcados en el capítulo sobre el Régimen Forestal Especial, su título deviene de la propiedad privada de los mismos. Los fomentos se concretarían como exenciones de impuestos, acceso a créditos de forestación y reforestación, de industrialización y comercialización y premios y primas de estímulo a las actividades forestales técnicas científicas y de fomento y de industrialización de nuevos productos y subproductos. En tercer lugar, la ley nacional no reconoce la relación entre los bosques y determinadas formas de vida humana asociadas a ellos, como las de las comunidades indígenas, haciendo necesariamente prohibitiva la ocupación por intrusos de los bosques fiscales y la realización de actividades de pastoreo. Sin embargo, es curiosa y sugerente la manera en que se permiten ciertas actividades:
“Art. 44. - Podrán acordarse, a personas carentes de recursos, permisos limitados y gratuitos para la recolección de frutos y productos forestales.
Art. 45. - Excepcionalmente, podrán acordarse permisos en las condiciones del Art. 42 para la extracción de leña y madera libre de pago o a aforo especial a reparticiones públicas y entidades de beneficencia o asistencia social, condicionadas a la utilización de los productos forestales para las necesidades del titular y con prohibición de comercializarlos”
Cuadro I- CLASIFICACIÓN de los bosques
Tipo de Bosque Descripción
Protectores (art 6)
I aquellos que por su ubicación sirvieran, conjunta o separadamente, para:
a) Fines de defensa nacional
b) proteger el suelo, caminos, las costas marítimas, riberas fluviales y orillas de lagos, lagunas, islas, canales, acequias y embalses y prevenir la erosión de las planicies y terrenos en declive;
c) proteger y regularizar el régimen de las aguas;
d) fijar médanos y dunas;
e) asegurar condiciones de salubridad pública;
f) defensa contra la acción de los elementos, vientos, aludes e inundaciones;
g) albergue y protección de especies de la flora y fauna cuya existencia se declare necesaria.
Permanentes (art 7)
II aquellos que por su destino, constitución de su arboleda y/o formación de su suelo deban mantenerse, como ser:
a) los que formen los parques y reservas nacionales, provinciales o municipales;
b) aquellos en que existieren especies cuya conservación se considere necesaria;
c) los que se reserven para parques o bosques de uso público.
El arbolado de los caminos y los montes de embellecimiento anexos disfrutarán del régimen legal de los bosques permanentes.
No pagan impuesto inmobiliario
Experimentales (art 8)
III a) los que se designen para estudios forestales de especies indígenas;
b) los artificiales destinados a estudios de acomodación, aclimatación y naturalización de especies indígenas o exóticas.
montes especiales (art 9)
IV Se entenderán por "montes especiales" los de propiedad privada creados con miras a la protección u ornamentación de extensiones agrícolas, ganaderas o mixtas.
No pagan impuestos inmobiliario
de producción (art 10)
V los naturales o artificiales de los que resulte posible extraer periódicamente productos o subproductos forestales de valor económico mediante explotaciones racionales.
En síntesis podemos ver que los puntos fuertes de la ley se refieren a la creación de nuevos espacios donde se priorizan en algunos casos las actividades foresto-industriales; se conservan tierras (los montes especiales) con vistas a una futura incorporación de actividades agrícolas ganaderas; se definen espacios protegidos (bosques permanentes) y se establece un fomento económico y técnico a los bosques que se encuentren en propiedad privada. En esta ley no se afecta a la propiedad privada salvo con determinadas obligaciones por parte del propietario y la obligación a forestar y/ o reforestar según los parámetros del estado. Vale decir que se visualiza una especie de “sistema territorial jurídico-técnico” con categorías interrelacionadas, con esto queremos decir que hay una interdependencia funcional en las diferentes áreas de bosques y tierras forestales.
Un ítem a tener en cuenta es la declaración de bosque protector con fines de defensa nacional. Esto será una constante en las leyes enunciadas en la década del 70 bajo la dictadura militar. Un ejemplo importante es la ley 22351 de Parques Nacionales donde se destacan nuevamente los objetivos de defensa y los intereses geopolíticos sobre todo de espacios de fronteras nacionales.
Las leyes provinciales
A nivel provincial encontramos la ley 5242 del 17 de febrero de 1978 de adhesión provincial a la ley 13273/48 de Defensa de la Riqueza Forestal, la ley 5513 del 26 de diciembre de 1979 de Conservación de la Fauna Silvestre, la ley 5360 -del 12/01/79- de creación de las Reservas Provinciales de Acambuco y los Palmares, y la ley 6635 de creación del Régimen forestal, sancionada el 12/09/91.
Entre los decretos podemos mencionar el 15.142/60 que establece cómo debe hacerse el corte de los ejemplares que integran la masa boscosa: a no más de 0,30 m del suelo o a un tercio del diámetro de la cepa y fija los diámetros mínimos por especie; los decretos 2123/73 y 155/78 que disponen que toda tarea de desmonte debe realizarse previa autorización de la autoridad de aplicación. Las empresas deberán respetar las recomendaciones dadas en el informe técnico.
La ley 5242/78 declara de interés público la defensa, regeneración, mejoramiento, ampliación de los bosques o implantación de masas forestales productivas, así como la promoción del desarrollo e integración adecuada de la industria forestal. Asigna como autoridad de aplicación a la Dirección de Recursos Naturales Renovables de la Provincia y crea el “Fondo Provincial Forestal. Declara de utilidad pública y sujetos a expropiación a los bosques protectores y o permanentes y utiliza la clasificación de la ley nacional 13273.
Las funciones de la autoridad de aplicación serían: coordinar funciones y servicios establecidos por la legislación forestal con autoridades nacionales, provinciales y comunales, coordinar planes de forestación y reforestación, aplicar y hacer observar las leyes forestales, realizar convenios, intervenir como organismo técnico y de consulta en el aprovechamiento de los bosques y tierras forestales fiscales y privadas, actuar como productor de plantas para sí o para terceros, promoviendo las forestaciones y reforestaciones en todo el ámbito provincial y habilitar registros.
En esta misma ley se creó el registro de productos forestales, en ella se crearon distintos tipos de registro, implicando también a los diferentes actores sociales involucrados en la explotación forestal, a saber: productores forestales, industrias forestales, semilleros forestales, viveros forestales, forestadores, transportistas de productos forestales, profesionales, empresas desmontadoras. Estos actores se encontraban obligados al inscribirse a dedicarse permanente o transitoriamente al aprovechamiento, corte, elaboración, extracción, consumo, comercio y/o transporte de maderas y productos forestales o recolección, producción y venta de semillas y plantas forestales u obras de forestación o reforestación.
Es interesante advertir que hubo una adhesión tardía a la ley 13273 del año 48 concretándose en el año 78, coincidiendo también con la ratificación de la ley de protección de la fauna silvestre y la enunciación de la ley creadora de las áreas de reserva de Acambuco y los Palmares, todas enunciadas en la época de facto de la gobernación del capitán de navío Roberto Augusto Ulloa.
La ley 5513 declaró de interés público la fauna silvestre, acuática o terrestre, que temporal o permanentemente habitara en el territorio de la Provincia, así como su conservacionismo, propagación, repoblación y aprovechamiento racional. En ella se definió lo que se entendería por fauna silvestre, prohibiéndose la caza y la pesca excepto para las actividades deportivas, comerciales y científicas que se encuentren reguladas por la Dirección de Recursos Naturales Renovables de la Provincia. Así también creaba el fondo provincial para la Fauna y establecía las infracciones y sanciones respecto a la problemática de la conservación de la fauna silvestre.
La Dirección de Recursos Naturales Renovables de la Provincia de Salta tenía las funciones de hacer cumplir las reglamentaciones de la ley, ejecutar acciones tendientes a conservar la fauna silvestre, proponer al ejecutivo, aranceles, tasas y multas, reglamentar la caza y la pesca, ejercer el poder de policía, coordinar acciones con organismos nacionales, realizar estudios científicos sobre la fauna silvestre por si o con instituciones públicas o privadas, administrar el fondo provincial de la fauna, participar en reuniones intersectoriales, organizar los registros, proponer la creación de reservas, santuarios de fauna y cotos de caza, repoblar ambientes acuáticos y terrestres, otorgar certificaciones y permisos.
En este mismo sentido, se autorizó a los agentes públicos del organismo a inspeccionar locales de comercio y crianza de animales, inspeccionar campos y cursos de agua privados, clausurar preventivamente establecimientos, detener e inspeccionar vehículos, labrar actas y ejecutar interrogaciones, secuestrar instrumentos y objetos de infracción, decomisar los productos de caza y pesca, portar armas y proceder a la detención de los presuntos infractores, cuando realicen tareas de vigilancia como guardafaunas dentro de reservas, estaciones y santuarios ecológicos.
En la ley 5360 se declaran las zonas boscosas de las Fracciones 36 y 40 del Lote Fiscal Nº 3, del departamento de San Martín como reservas forestales permanentes y semilleros a perpetuidad para conservación de las diversas especies forestales y fauna silvestre. Asimismo se declara como zona de pastoreo a favor de los ocupantes residentes en las Fracciones 36 y 40 a la fecha de la presente, la superficie que tiene como centro la zona denominada “Valle de Acambuco”, siempre que no existiera afectación a las zonas boscosas. También se declaró como reserva forestal y fauna silvestre permanente y a perpetuidad el Lote Fiscal Nº 31 del departamento de Anta denominado “Los Palmares”, con una superficie de 6.000 has., sin mensura, sosteniendo que a los 90 días de sancionada y promulgada la ley, el Lote Fiscal citado en el artículo 3º deberá encontrarse libre de ocupantes. Los intrusos serían expulsados, facultándose a la Dirección General de Recursos Naturales Renovables a tomar las medidas pertinentes con auxilio de la fuerza pública.
La ley 6635 sancionada el 12/09/91 bajo la gobernación de Hernán Cornejo, establece el Régimen de Promoción Forestal en el territorio de la provincia de Salta, planteando como objetivos la promoción de la actividad forestal, la preservación del ambiente, el mejoramiento de las condiciones de vida de la familia rural, dando ocupación a la mano de obra local, la consecución de una equilibrada distribución de las fuerzas productoras, evitando las migraciones internas, el fomento del cooperativismo y la dinamización de la economía alentando la participación de las empresas privadas. Además se establecía que la Dirección General de Recursos Naturales Renovables, dependiente de la Secretaría de Estado de Asuntos Agrarios del Ministerio de Economía, en tanto autoridad de aplicación debía confeccionar un “Plan forestal Provincial” sustentado por el“ Fondo de Promoción Forestal”. Las partidas presupuestarias del ejecutivo en tanto constituyente del fondo se destinarían a la forestación y reforestación (70%), a la creación de semilleros y viveros forestales (5%), al fomento de la industria forestal (20%) y al impulso de la educación forestal (5%).
El fomento se establecería a través del otorgamiento de créditos cuyos beneficiarios serían personas físicas o jurídicas que presentaran ante la autoridad de aplicación planes de trabajos y proyectos confeccionados por profesionales habilitados. A través de un dictamen técnico la Dirección General de Recursos Naturales Renovables fijaría el monto del crédito teniendo en cuenta la naturaleza del proyecto, la mano de obra ocupada y el nivel de producción. Así, se planteó que en la etapa de implantación se eximiría de impuesto inmobiliario y de sellos, mientras que para la etapa de extracción se eximiría de tributos provinciales hasta un 50%.
En relación a la problemática de la educación forestal se planteó:
“Art. 16.- La autoridad de aplicación, conjuntamente con la Secretaría de Educación y Cultura, formularán “Planes anuales de Educación Forestal” dirigidos a todos los niveles de educación y a la población en general, tendiendo a concientizar sobre la importancia ecológica y el manejo racional de los recursos forestales”
El ambiente como un derecho humano en la provincia de Salta
Nuestra perspectiva metodológica consiste en analizar la emergencia y el uso de conceptos y problemas en el recorrido histórico, es por ello que el estudio se refiere a una aproximación a las leyes basadas en la búsqueda de categorías y conceptos interrelacionados, teniendo en cuenta entonces los enunciados y su contexto.
Sostenemos que en el periodo 1948-1979, al que caracterizamos como “conservacionismo represivo” primó el paradigma del desarrollo clásico, basado en una perspectiva economicista y tecnocrática, por ello el interés en el recurso forestal está basado en el aprovechamiento racional de un recurso económico. En este mismo sentido las áreas protegidas son nominadas como bosques permanentes, semilleros a perpetuidad, reserva forestal y albergue de especies. Nótese las recurrencias y regularidades de los conceptos y los enunciados. Es así que los únicos actores sociales que aparecen lo hacen en tanto se vinculan a la explotación forestal: productores forestales, industrias forestales, semilleros forestales, viveros forestales, forestadores, transportistas de productos forestales, profesionales, empresas desmontadoras. Solo de manera aislada se mencionan permisos de recolección y extracción de productos forestales para personas carentes de recursos. Es posible que esta haya sido una forma de involucrar a los grupos indígenas desde el estigma social de la pobreza.
En el período transicional (mediados de la década del 80 y 90) en la constitución provincial hace su aparición el concepto de derecho humano en relación al medio ambiente y los recursos naturales, y son estos últimos los que serán protegidos junto con la familia y la salud. Y estos aparecen como objetivos de la reunión de los representantes del pueblo: exaltar y garantizar derechos humanos, ratificar valores y proteger lo mencionado anteriormente. En un solo extenso párrafo aparecen la vida, los derechos humanos, el medio ambiente y los recursos naturales correspondiendo de alguna manera con la tendencia internacional de considerar el ambiente como un derecho.
Nuevamente en el artículo 30 se habla de la protección del Medio Ambiente y la defensa de la calidad de vida. Es así que ingresa en los discursos la noción de Medio Ambiente, en la que no solo se protege el recurso sino el medio y esto significa que la perspectiva sistémica se articula con la visión economicista. Cabe destacar que la ecología como ciencia se centra en la teoría de sistemas para la producción de sus propias teorías. Es en este contexto teórico donde cobran sentido conceptos como medio ambiente, equilibrio, función y comunidad.
De este modo el artículo 30 de la Constitución menciona: todos tienen el deber de conservar el medio ambiente equilibrado y armonioso, así como el derecho a disfrutarlo.
Vale decir que conservar el sistema natural es un deber y un derecho. También hay que agregar que la Ecología incorpora al hombre como constituyente del sistema y es ahí donde comienza a prestarse atención también a los efectos de sus prácticas. Sería muy extenso mencionar la incidencia del contexto global en los ámbitos locales en lo que respecta a estos temas.
Es interesante también ver en el artículo 80 que “es obligación del Estado y de toda persona, proteger los procesos ecológicos esenciales y los sistemas de vida, de los que dependen el desarrollo y la supervivencia humana”. Demás está decir cómo se plantea la perspectiva ecológica y sistémica a la que hacíamos referencia en párrafos anteriores.
En el capítulo VIII, título II “Recursos naturales” se incluye el artículo 80 donde también se menciona que “los poderes públicos sancionan una ley general de recursos naturales que prevé los medios y estímulos para alcanzar los objetivos señalados y sanciona los actos u omisiones que los contraríen”. Es este artículo el que constituye un fuerte antecedente que sentaría las bases de una ley integral como la 7070.
Volviendo al tema del proceso de transición jurídico vemos que tanto la Constitución Provincial como la ley 6635, mencionan la dupla Recurso-Medio Ambiente y en esta última aparecen como objetivos la promoción forestal, la preservación del ambiente y la educación forestal.
Podríamos decir también que emerge la dimensión social expresada en el interés por mejorar las condiciones de vida de la familia rural, la ocupación de la mano de obra evitando así las migraciones internas y el fomento del cooperativismo. Aun seguirían invisibilizadas las comunidades indígenas.
La dimensión educativa se destaca porque la educación forestal implicaría la concientización de la población involucrando a la Secretaría de Educación y Cultura. Este es un claro ejemplo de que la emergencia histórica de un problema social-ambiental conlleva su solución, en este caso el problema es la ausencia de educación y conciencia forestal y la solución estaría dada por una especie de solución burocrática-técnica: un plan anual de educación forestal.
En esta ley aparece también la profesionalización y privatización de ciertas actividades “ambientales”: los planes de trabajo y proyectos para solicitar créditos deberían ser confeccionados por profesionales habilitados y esta habilitación obviamente supuso administración burocrática y la creación de un registro. De esta manera se ejemplifica, cómo un problema implica saberes, se vuelve ley, se materializa en una necesidad, una forma administrativa y un espacio burocrático: una oficina de registro y habilitaciones.
La ley 7070
Comenzaremos esta sección del trabajo considerando cómo se plasma en el texto de la ley 7070 de protección del medio ambiente la idea del ambiente como derecho humano.
En el artículo 8 de la ley 7070, el estado provincial reconoce explícitamente el derecho humano al ambiente sano en los términos expresados en el Artículo 41 de la Constitución de la Nación Argentina. Asimismo, la participación ciudadana en la defensa y protección del medio ambiente se plantea como uno de los principios de la política ambiental de la provincia. En el artículo 9, la participación se hace extensiva a “proyectos, actividades o acciones que involucren al medio ambiente y los recursos naturales en cuanto a su defensa, protección y restauración, a través de la intervención que esta ley prevé para el Consejo Provincial del Medio Ambiente”.
El derecho a recibir a solicitar y recibir información “relativa al estado del ambiente y del que sobre él causan o pueden causar actividades públicas o privadas”, completan este corpus de derechos ambientales como derechos humanos.
Por otro lado, en lo que se refiere a los deberes que involucra esta noción de los derechos ambientales como derechos humanos, encontramos en el artículo 10, que la ciudadanía tiene “el deber de conservar, proteger y defender el medio ambiente y el desarrollo sustentable y el deber de abstenerse a realizar proyectos, obras, acciones o actividades que dañen el medio ambiente”. Asimismo en el artículo 11, se destaca que el Estado Provincial tiene “el deber ineludible de proteger el medio ambiente, velar por la utilización racional de los recursos naturales y prevenir o interrumpir las causas de degradación ambiental, como así también definir políticas ambientales destinadas a armonizar las relaciones entre el ambiente y las actividades económicas”.
El artículo 2 sostiene claramente los objetivos en materia ambiental e introduce una gama de objetos a ser administrados:
“La presente Ley conforme al Artículo 30 y Capítulo VIII, Título II, de la Constitución de la provincia de Salta, tiene por objeto establecer las normas que deberán regir las relaciones entre los habitantes de la provincia de Salta y el medio ambiente en general, los ecosistemas, los recursos naturales, la biodiversidad, en particular la diversidad de ecosistemas, especies y genes, el patrimonio genético y los monumentos naturales, incluyendo los paisajes; a fin de asegurar y garantizar el desarrollo sustentable, la equidad intra e ínter generacional y la conservación de la naturaleza; Sin perjuicio de las materias que se rigen por leyes especiales”
En este párrafo se encuentran presentes distintos conceptos que refieren a diferentes objetos, pero que en el discurso aparecen formando un conjunto. A la visión economicista, se agrega la perspectiva sistémica fuertemente vinculada al concepto de desarrollo sustentable, de este modo el desarrollo aparece vinculado al problema ambiental constituyéndose también como su solución: la sostenibilidad, ya sea expresada en términos de bienestar, de biodiversidad y de patrimonio. Esta visión patrimonialista emerge claramente en esta ley, formando todo un nuevo universo de posibilidades jurídicas e institucionales. Vale decir que el patrimonio se vincula a la cuestión ambiental y se constituye como problema en una nueva articulación discursiva y práctica.
El Medio Ambiente como objeto de defensa jurisdiccional
Así como observábamos que algunos espacios físicos, como los bosques y espacios protegidos fueron objetos del despliegue de un corpus legal orientado a la defensa nacional de las fronteras internas, el “paradigma” de los 90 subsumió estos elementos en la categoría de “medio ambiente” y fundamentó la razón de las políticas ambientales de la provincia en asegurar el “desarrollo sustentable”, la “equidad intra e ínter generacional” y la “conservación de la naturaleza, dando un nuevo giro a la noción de defensa ya que el ambiente es un interés de “incidencia colectiva” y ante el cual el estado y la ciudadanía tienen el deber de brindar “protección” para salvaguardar las “necesidades de la comunidad” y asegurar “la calidad de vida”.
De acuerdo al sistema federal, la potestad de la defensa jurisdiccional del medio ambiente corresponde a cada una de las autonomías provinciales y municipales. Resguardado en la ley 7070, el estado provincial designa a la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable como autoridad de aplicación, designando de este modo una función de policía sobre los recursos y áreas naturales de la provincia.
Los derechos ambientales en este periodo tienen incidencia individual y colectiva, y los ciudadanos tienen derecho a exigir acciones del estado- medidas cautelares, y “otros recursos correspondientes”- en situaciones de “peligro”, “perturbación”, “amenaza” o “restricción”, aún cuando sea el estado mismo el que incurra en estas infracciones señaladas por la ley, otorgando los siguientes derechos a la ciudadanía:
-Acción de protección: se aplica como “prevención” ante los posibles efectos degradantes que puedan producirse sobre el ambiente.
-Acción de reparación: se aplica para aquellos casos de daños ya ocasionados en el ambiente como efecto de la actividad humana, asegurando la acción de restauración o recomposición del ambiente y/o los recursos naturales.
Los criterios técnicos en la conservación, defensa y preservación del Ambiente en Salta
La adopción de normas técnicas en el texto de la ley 7070
En esta nueva ley marco del “medio ambiente”, vemos que los elementos naturales son considerados en su dimensión de “bienes, servicios y recursos ambientales” (Decreto3097, Art. 44, reglamentario de la Ley 7070) y que los mismos tienen “una presencia en el mercado, un valor estimativo, el que permite evaluar las consecuencias económicas y sociales de un proyecto o acción humana sobre el medio ambiente”.
Un énfasis particular encontramos en la adopción de normas técnicas, cuyo fin es controlar y proteger los recursos naturales de la provincia. Su adopción es competencia del Poder Ejecutivo, mientras que el dictado de normas o parámetros técnicos de calidad es competencia de la autoridad de aplicación (art 40 reglamentario del art 29). Dichas resoluciones técnicas se basan en criterios “científicos, sociales, económicos y legales” (art 43).
En aquellos casos donde la Autoridad de Aplicación ( el secretario de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable) resuelva trabajar con valores “más estrictos”, la provincia deberá adoptar estándares de “los organismos de prestigio internacional” como la Organización Mundial de la Salud (OMS), Oficina Panamericana de la Salud (OPS), Comunidad Económica Europea (CEE), Agencia de Protección del Ambiente en los E.E.U.U. (EPA), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), y el Consejo Federal del Ambiente de la República Federal Alemana, entre otros.
En el ámbito nacional, las instituciones que respaldan a las normas adoptadas por la autoridad de aplicación, dada su “indudable solvencia científico-técnica e imparcialidad en sus juicios y consideraciones” son las Universidades, Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y otros de trayectoria y capacidad equivalente.
De acuerdo al decreto reglamentario 3097/00 de la ley 7070, los organismos públicos provinciales, también pueden ser proponentes en la adopción de normas técnicas de naturaleza ambiental considerando los siguientes criterios:
1) La conveniencia de la aplicación de la norma propuesta en virtud del medio ambiente, de la salud y de la seguridad pública y su incidencia en el corto, mediano y el largo plazo.
2) La viabilidad económica y social de la norma propuesta
3) La viabilidad operativa y aplicabilidad de la norma propuesta
4) La consideración obligatoria de normas técnicas de naturaleza ambiental vigentes.
Otro paso necesario para la aprobación de las solicitudes es la convocatoria a audiencia pública. Si los criterios de conveniencia, la viabilidad económica y operativa, son cumplidos, el poder ejecutivo aprueba las normas a través de un decreto provincial, estableciendo un cronograma de cumplimiento gradual y determinando un período de vigencia (no más de diez años) y evaluación.
Los criterios basados en el análisis costo –beneficio. Estudios de Impacto ambiental
El cumplimiento de los criterios técnicos establecidos en la ley tienen como finalidad que la SEMADES posea información acerca del ritmo de extracción y/o aprovechamiento de los recursos de la provincia, dado que desde el momento de creación de este organismo se encontró con problemas de financiamiento económico, y por lo tanto el registro de información con la que contó cada uno de los programas de esta secretaría, muestra un panorama estimativo de dichos ritmos. Dicho control se establece ofreciendo para cada tipo de proyecto, -por ejemplo para aprovechamiento forestal o habilitación de tierras para agricultura y/o ganadería-, un tipo especial de formulario y circuito administrativo a seguir, los cuales son sometidos a control en distintos puntos de la provincia. Todos los trámites relacionados con el ámbito forestal acaban con la emisión de un Certificado de Aptitud Ambiental.
Un criterio adicional para la adopción de las normas técnicas es que guarden “relación con el progreso y el bienestar general de la población” (decreto reglamentario 3097). Pero ¿cómo la técnica aplicada a los sistemas ambientales puede ofrecer respuestas para que la sociedad en general no absorba los costos de las actividades productivas? En el nivel de la ley provincial 7070 esto es deducido a través de la relación de “equilibrio” entre los costos y beneficios de las diversas actividades productivas.
Entre las técnicas más valoradas por la SEMADES se encuentra el estudio de impacto ambiental, que “sustenta su análisis costo-beneficio en las variables ambientales y sociales a partir de un examen a corto, mediano y largo plazo”. Sin embargo no se haya especificado cuánto tiempo comportan estas últimas categorizaciones, pero fue una tendencia de este organismo privilegiar los tiempos económicos sobre los ecológicos.
Son tres las categorías de costo-beneficio consideradas para los estudios de impacto ambiental, a saber:
1-Costos del daño ambiental
2-Costos sociales
3-Costos de las medidas de protección
Las audiencias públicas
Es importante destacar cómo se articula en el texto de la ley, la participación ciudadana en esta última fase de los trámites iniciados por los interesados particulares. Se señala que a los diez días de conocer el dictamen técnico y antes de la emisión del Certificado de Aptitud Ambiental, se debe convocar a Audiencia Pública donde “se pondrá a disposición toda la información relativa a la misma, y agregada en el respectivo expediente administrativo. Durante su transcurso se recibirán las observaciones que pueda formular cualquier persona física o jurídica, así como otros organismos públicos de la Provincia, que pudieran ser afectados por la iniciativa. Dichas observaciones deberán ser contestadas en el término de 5 (cinco) días" (art. 49º). Sin embargo se recalca que las opiniones, informaciones u objeciones que resulten desestimadas de la audiencia no poseen el carácter de vinculantes para la autorización de los proyectos, con la condición que la SEMADES realice una fundamentación.
De los consultores y profesionales para estudios de impacto ambiental
El artículo 41 del decreto reglamentario de la ley 7070, establece la creación de un registro especial de Profesionales acreditados para preparar y certificar Estudios de Impacto Ambiental y Social.
Los mismos deben “acreditar experiencia profesional en las áreas temáticas” relacionadas con el medio físico, en aspectos ecológicos y biológicos, en aspectos relacionados con procesos productivos, tecnológicos, insumos y desechos, en aspectos culturales, sociales y económicos. Así también en aspectos urbanísticos (infraestructura y equipamiento) y aspectos normativos. Además el ejercicio de la profesional no deber ser menor de cinco años.
Es interesante cómo este registro abre un nuevo mercado para los profesionales devenidos en consultores, y a los cuales deben recurrir las empresas y los productores privados para obtener los estudios de impacto ambiental y de este modo acceder a la autorización de la autoridad de aplicación para el desarrollo de los proyectos productivos.
Los profesionales que se encuentren inscriptos en los registros y que presenten estudios con datos erróneos son sujetos a sanciones como apercibimiento, amonestación, multa, suspensión o cancelación del Registro.
Desmontes: una política estatal exitosa
En Salta, así parece que fue considerada la política ambiental de la provincia, que autorizó la incorporación de miles hectáreas de bosques nativos de las regiones del chaco y las yungas a los circuitos productivos, impulsada por los beneficios del incremento de las actividades agroindustriales, como el cultivo de soja (Van Dam).
De acuerdo a un estudio realizado en 2009 por la Defensoría del Pueblo de la Nación, entre 1998 y 2006, la expansión de la frontera agrícola en Salta se realizó a expensas de la transformación de las tierras “marginales” de los bosques chaqueños y las yungas para el desarrollo de nuevas actividades agropecuarias, utilizando “tecnologías no sustentables de alto impacto ambiental” . Para el periodo 1998-2006, la SEMADES arrojó la cifra de 600.000 hectáreas de bosques chaqueños y yungas deforestados, siendo Anta, Orán, Rosario de la Frontera y San Martín los departamentos más afectados de la provincia .
La SEMADES fue el organismo que concentró todos los trámites de autorización de desmontes en la provincia, y entre enero de 2006 y hasta antes de la aprobación de la ley 26.331 de Presupuestos Mínimos para la Protección de Bosques Nativos, la provincia autorizó proyectos de desmonte para 523.722 hectáreas de bosque nativo , concentrados en los departamentos arriba mencionados.
Cuadro: Superficie deforestada en Salta entre 1998-2006 y desmontes autorizados antes de la promulgación de la ley de bosques.
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
Deforestado 1998-2002 Deforestado 2002-2006 Solo autorizadas
La ley de presupuestos mínimos de bosques nativos
En diciembre de 2007 fue sancionada la ley 26.331, la cual fue pensada para controlar la deforestación, y establecer los fondos para la conservación de los bosques nativos del país. De acuerdo a esta ley los bosques nativos serían clasificados de acuerdo a tres categorías de conservación y manejo, a saber:
Categoría 1: áreas de alto valor de conservación donde persistirán bosques “a perpetuidad”. Sólo se admite a las comunidades originarias que habiten en ellos y la investigación científica.
Categoría 2: mediano valor de conservación donde se permiten el aprovechamiento sostenible, el turismo y la investigación científica.
Categoría 3: áreas destinadas para la producción agrícola y donde se autorizan los desmontes.
Las provincias tuvieron un año para realizar un proceso participativo en el cual se clasificarían los bosques de cada jurisdicción provincial y municipal de acuerdo a las categorías preestablecidas. De este modo se obtendrían los fondos nacionales previstos por la ley en concepto de manejo y/o conservación de los bosques nativos.
En la provincia de Salta dicho proceso coincidió con dos eventos importantes. Uno de ellos fue el clima político generado por las próximas a elecciones a gobernador, donde el futuro gobernante apostó según su lema de campaña al “cambio”, que en el contexto de aquel entonces significaba terminar con 12 años del gobierno neoliberal de Juan Carlos Romero. Otro evento a recalcar fue el súbito incremento de autorizaciones de desmontes entre 2006 y 2007 que mencionamos anteriormente.
El nuevo gobernador, Juan Manuel Urtubey, en su discurso inaugural, en diciembre de 2007, sostenía “A partir de hoy se acabó el festival irresponsable de autorizaciones de desmontes” . Entre sus primeras modificaciones se encontró la elevación de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable al rango de Ministerio, y la creación de la secretaría de política ambiental en las instalaciones de la antigua SEMADES, donde se organizaría la unidad ejecutora para realizar el OTBN en toda la provincia.
En marzo de 2008, se realizó la inauguración de las Jornadas del Foro para el Ordenamiento Territorial, con la presencia del entonces ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, Julio Nasser, y la secretaría de Política Ambiental, Catalina Buliubasich, pequeños y grandes productores, productores rurales, comunidades aborígenes y criollas, ONG y fundaciones relacionadas con el ambiente. La secretaria declaraba en ese momento que el cometido de este proceso era “organizar el futuro destino del área boscosa de la provincia, los límites de la expansión de la frontera agropecuaria y los servicios ambientales y culturales que brinda el bosque” .
El Proceso participativo fue dirigido por una unidad ejecutora, coordinada por la secretaria de política ambiental, e integrado por organismos como Parques Nacionales, el INTA y representantes del gobierno provincial, y se caracterizó por haber conformado un equipo interdisciplinario.
De acuerdo a la secretaría de política ambiental, la premisa de trabajo era brindarle espacio a los representantes de los pueblos originarios, teniendo presente la continuidad del proceso. Los espacios de participación se organizaban de acuerdo a los intereses y las competencias de los actores involucrados, para de este modo acceder a la construcción de propuestas. Así, por ejemplo las comunidades eran consultadas en talleres zonales, los grandes productores en mesas sectoriales y los especialistas en mesas específicas para ellos.
El producto final del proceso participativo sería el mapa que zonificaría a los bosques territorialmente y de acuerdo a los criterios de conservación estimados en la ley 26.331.
Debates
El proceso de ordenamiento en la provincia dejó entrever algunas tensiones en el rumbo que estaban tomando las políticas ambientales en un contexto del que se esperaba transformaciones respecto de los años precedentes.
Una de las tensiones en el seno del nuevo gobierno progresista de Urtubey salió a la luz cuando la primera secretaria de política ambiental, Buliubasich, fue depuesta luego que intentara frenar cuatro desmontes, uno de ellos en una finca denominada El Álamo, en razón de los reclamos interpuestos por las comunidades originarias, cuyo propietario se sospecha que integra el circuito cercano del gobernador y correspondiera a una de las autorizaciones dadas en el periodo anterior a la promulgación de la ley de presupuestos mínimos para los bosques nativos.
Posteriormente, en diciembre de 2008 fue presentada ante la legislatura el proyecto de ley que fue objeto de severas críticas por la ausencia de la cartografía que indicara cómo se había trabajado durante los pocos meses en que se desarrolló el proceso participativo.
Antes de la promulgación de la ley 2785, en el senado de la provincia se introdujeron modificaciones sobre la categoría 3, de potencial uso productivo. Las propuestas de los funcionarios y las ONG´s ambientalistas mostraron la diversidad de posturas frente al futuro productivo de la provincia. Así, por ejemplo, el senador Olmedo propuso una extensión de 5 millones de hectáreas para esta categoría- casi la totalidad de los bosques de la provincia, mientras que Greenpeace tuvo como lema “Desmonte 0”, considerando que la totalidad de desmontes realizados en la provincia era suficiente para asegurar la continuidad de la producción agroindustrial al tiempo que implicaría una medida de conservación de los bosques. Finalmente, el 16 de diciembre, la ley promulgada permitió la inclusión de 1.6 millones de hectáreas en la categoría 3, cifra que resultó del estudio elaborado por una consultora privada.
Las comunidades indígenas manifestaron su decepción por la manera en que se había realizado el proceso participativo en una carta enviada al gobernador . Estas comunidades, apoyadas por ONG´s sociales y ambientalistas recurrieron a la Corte Suprema de la Nación pidiendo una acción de amparo frente a los desmontes que se seguían realizando en la provincia durante el OTBN, pidiendo el cese inmediato de los desmontes y la tala en la provincia de Salta. La Corte Suprema falló a favor de las comunidades a fines de diciembre de 2008, ordenando el cese provisional de estas actividades en los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria, que es recordado como el primer fallo en que la Corte interviene a una provincia por razones ambientales.
La provincia debió elaborar un estudio de impacto ambiental acumulativo, para el cual no se contaba con precedentes en el país. Este estudio fue realizado por una consultora privada y revisado por la Corte a mediados de 2009.
Un grupo de investigadores que participaron en la revisión de este estudio concluyó en la debilidad del proceso participativo y el uso inadecuado de algunas técnicas, como pedirles a las comunidades que asignen valores económicos a los bienes y servicios ambientales.
Finalmente
Después de este recorrido podemos ver cómo en el proceso histórico las leyes “ambientales” fueron modificando y produciendo distintos objetos susceptibles de administración. Es claro que los conceptos de Ambiente y Medio Ambiente no aparecen en la primera etapa porque las instancias de administración se vinculaban a los recursos y productos forestales y esto evidentemente implica discontinuidades en los paradigmas. Son estos procesos discontinuos los que nos permiten acceder a estas formas históricas de intervenir en la naturaleza: son completamente diferentes los saberes que sostienen ciertas políticas estatales. Este es un primer boceto de análisis, ya hemos aclarado en las páginas anteriores las características de cada momento, sin embargo es útil destacar como en la ley de defensa de la riqueza forestal las tierras forestales son entendidas como tierras marginales, porque se definen por lo que no son: no aptas para la agricultura, apropiadas para la puesta en producción, su valor está definido por la posibilidad de extracción y comercialización de los recursos maderables principalmente.
En la ley de bosques podemos ver que los bosques generan otro tipo de valor a través de los servicios ambientales entendidos como ciertos “beneficios” que proporcionan los ecosistemas o los ciclos naturales a través de los cuales puede obtenerse una contraprestación. Beneficios. Demás está decir que el paradigma ontológico que subyace es el del desarrollo sustentable y en el ordenamiento territorial adquiere pleno sentido: la necesidad del orden para hacer posible la sustentabilidad.
Sin embargo podemos encontrar ciertas similitudes y relaciones funcionales, pero los intereses de conservación tienen objetivos distintos. Por ejemplo, en la primera las áreas a ser conservadas lo serian como bosques permanentes y semilleros; mientras que bajo el arquetipo de la sustentabilidad, la conservación adquiere sentido para resguardar ecosistemas, proteger el patrimonio cultural y natural, mantener la biodiversidad biológica y genética, promover la participación de la comunidad, etc. Decimos que se establecen ciertas similitudes funcionales porque ambas implican zonificaciones y categorizaciones y esta lógica se prolongará a la actual forma de manejo, incluso de las áreas protegidas (como zonas de uso restringido, intensivo, etc.).
Estableciendo algunas relaciones en la comparación de la forma de zonificación vemos que las tierras categorizadas como bosques permanentes y protectores vendrían a pertenecer a la categoría roja del ordenamiento territorial. Los considerados bosques experimentales y especiales se incluirían en la categoría amarilla, ciertos bosques con mediano valor de conservación donde se desarrollarían experiencias de uso sustentable de los recursos. Los bosques clasificados como de producción ingresarían en la categoría verde, teniendo un bajo valor de conservación y una alta potencialidad para la producción.
En este sentido podemos destacar que en ambas perspectivas subyace una visión ordenada del mundo bajo una perspectiva tecnocrática para lograr el desarrollo, la zonificación evidencia esto.
Bajo el paradigma del desarrollo sustentable se establece la justicia intra e intergeneracional pero no se mencionan mecanismos de redistribución de las tierras fiscales, así también las leyes reconocen la preexistencia de los pueblos indígenas pero no habilita mecanismos para acceder y/o regularizar la tenencia de las tierras ancestrales.
Bibliografía
-Deforestación en la Provincia de Salta. Consecuencias Biológicas y Sociales. Informe Especial Defensor del Pueblo de la Nación. 2009.
-Resumen ejecutivo. Proceso participativo para el ordenamiento territorial de los bosques de Salta. 2008. Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.
- Seghezzo, L; Volante, J; Paruelo, J; Somma, J; Buliubasich, C; Rodríguez, H. Conflicts between Conservation of Native Forests and Agricultural Development in Salta, Argentina: Visions, Discourses and Practices. 2010. En publicación.
- Semanario “El Expreso”. Salta. 25/02/09.
- van Dam Chris. 2003.Cambio tecnológico, concentración de la propiedad y desarrollo sostenible. Los efectos de la introducción del paquete soja/siembra directa en el Umbral al Chaco. Debate Agrario n° 26
Laura Romero-Emilio Lombardo (UNSa- CIUNSa- CONICET).
laurachaii@hotmail.com; emiliolombardo@yahoo.com.ar
Introducción
El cometido de este trabajo es realizar un recorrido por las emergencias, continuidades y discontinuidades en la labor estatal de producción de “objetos” y problemas ambientales susceptibles de administración, en la provincia de Salta.
Nuestra perspectiva consistirá en analizar leyes nacionales y sobre todo provinciales relacionadas con los recursos forestales y las áreas protegidas, para identificar cómo en diferentes momentos históricos se produjeron cambios y permanencias de las formas de administración y la generación de políticas ambientales.
La primera parte del trabajo consiste en una descripción de las leyes relacionadas con el ámbito forestal y las áreas protegidas durante el periodo 1950-1970 aproximadamente, al cual denominamos de “conservacionismo represivo” y en el cual consideramos que el paradigma del desarrollo clásico adquiere centralidad ya que la perspectiva economicista y tecnocrática propias del mismo consideran a los “productos naturales”susceptibles de explotación en vista a los intereses económicos, dándoles además el carácter de “infinitos”, y excluyendo en los textos legales a ciertos sectores sociales, como los pueblos originarios.
En este recorrido encontramos un breve periodo de transición entre mediados de los años 80 y principios de los 90, donde ubicamos asomos de la noción de la protección del “medio ambiente” como un compromiso asumido por el estado en correspondencia con los derechos humanos.
Posteriormente, veremos cómo en los años 90 en la provincia de Salta las nociones de medio ambiente y recursos naturales se complejizan en los textos legales y los mecanismos técnico- burocráticos para controlar el ritmo de extracción, explotación y aprovechamiento de los mismos. Dicha complejización se manifiesta además en la incorporación de nuevas nociones como la de “participación ciudadana”, y en los espacios creados para materializar nuevas prácticas como las audiencias públicas.
Sin embargo, veremos que en estos discursos jurídicos y oficiales no se problematizaban las políticas ambientales concretas del gobierno de la provincia hasta la ley de bosques, y muchas de ellas, como el incremento de los desmontes en Salta fueron consideradas de modo positivo. Consideramos en este punto, que el proceso de reconocimiento de los desmontes como problemas ambientales fue impulsado por factores externos, y sin embargo los actuales discursos político- ambientales supieron acomodarse a los nuevos contextos.
La ley nacional 13273
La ley nacional 13273 del año 1948, de Defensa de la Riqueza Forestal sentó las bases, para un primer ordenamiento de las áreas boscosas de la nación, aunque esta categoría aún no estaba definida, ya que la misma adquiere sentido dentro del paradigma político, científico y económico del desarrollo sustentable que se instala en la provincia de Salta en los años 90.
En esta ley, los bosques se consideran de acuerdo a dos categorías que ayudarán a “ordenar” su administración por parte del Estado Nacional, las provincias y municipios. Las mismas se refieren a la propiedad de los bosques, siendo estos fiscales o privados; asimismo se introduce una nueva taxonomía técnico-jurídica que considera a los bosques de acuerdo a las siguientes categorías: protectores, permanentes, experimentales, montes especiales y de producción.
Son tres los aspectos que deseamos destacar de esta ley. El primero de ellos se refiere al dominio del estado sobre las tierras fiscales, siendo éstas inalienables y permitiendo en casos excepcionales, los permisos para el uso de los “productos forestales” o extracción de alimentos en estas áreas. En segundo lugar, y quizás es este el aspecto que más nos interesa resaltar, es el establecimiento de fondos económicos de fomento para los bosques protectores que se encuentran enmarcados en el capítulo sobre el Régimen Forestal Especial, su título deviene de la propiedad privada de los mismos. Los fomentos se concretarían como exenciones de impuestos, acceso a créditos de forestación y reforestación, de industrialización y comercialización y premios y primas de estímulo a las actividades forestales técnicas científicas y de fomento y de industrialización de nuevos productos y subproductos. En tercer lugar, la ley nacional no reconoce la relación entre los bosques y determinadas formas de vida humana asociadas a ellos, como las de las comunidades indígenas, haciendo necesariamente prohibitiva la ocupación por intrusos de los bosques fiscales y la realización de actividades de pastoreo. Sin embargo, es curiosa y sugerente la manera en que se permiten ciertas actividades:
“Art. 44. - Podrán acordarse, a personas carentes de recursos, permisos limitados y gratuitos para la recolección de frutos y productos forestales.
Art. 45. - Excepcionalmente, podrán acordarse permisos en las condiciones del Art. 42 para la extracción de leña y madera libre de pago o a aforo especial a reparticiones públicas y entidades de beneficencia o asistencia social, condicionadas a la utilización de los productos forestales para las necesidades del titular y con prohibición de comercializarlos”
Cuadro I- CLASIFICACIÓN de los bosques
Tipo de Bosque Descripción
Protectores (art 6)
I aquellos que por su ubicación sirvieran, conjunta o separadamente, para:
a) Fines de defensa nacional
b) proteger el suelo, caminos, las costas marítimas, riberas fluviales y orillas de lagos, lagunas, islas, canales, acequias y embalses y prevenir la erosión de las planicies y terrenos en declive;
c) proteger y regularizar el régimen de las aguas;
d) fijar médanos y dunas;
e) asegurar condiciones de salubridad pública;
f) defensa contra la acción de los elementos, vientos, aludes e inundaciones;
g) albergue y protección de especies de la flora y fauna cuya existencia se declare necesaria.
Permanentes (art 7)
II aquellos que por su destino, constitución de su arboleda y/o formación de su suelo deban mantenerse, como ser:
a) los que formen los parques y reservas nacionales, provinciales o municipales;
b) aquellos en que existieren especies cuya conservación se considere necesaria;
c) los que se reserven para parques o bosques de uso público.
El arbolado de los caminos y los montes de embellecimiento anexos disfrutarán del régimen legal de los bosques permanentes.
No pagan impuesto inmobiliario
Experimentales (art 8)
III a) los que se designen para estudios forestales de especies indígenas;
b) los artificiales destinados a estudios de acomodación, aclimatación y naturalización de especies indígenas o exóticas.
montes especiales (art 9)
IV Se entenderán por "montes especiales" los de propiedad privada creados con miras a la protección u ornamentación de extensiones agrícolas, ganaderas o mixtas.
No pagan impuestos inmobiliario
de producción (art 10)
V los naturales o artificiales de los que resulte posible extraer periódicamente productos o subproductos forestales de valor económico mediante explotaciones racionales.
En síntesis podemos ver que los puntos fuertes de la ley se refieren a la creación de nuevos espacios donde se priorizan en algunos casos las actividades foresto-industriales; se conservan tierras (los montes especiales) con vistas a una futura incorporación de actividades agrícolas ganaderas; se definen espacios protegidos (bosques permanentes) y se establece un fomento económico y técnico a los bosques que se encuentren en propiedad privada. En esta ley no se afecta a la propiedad privada salvo con determinadas obligaciones por parte del propietario y la obligación a forestar y/ o reforestar según los parámetros del estado. Vale decir que se visualiza una especie de “sistema territorial jurídico-técnico” con categorías interrelacionadas, con esto queremos decir que hay una interdependencia funcional en las diferentes áreas de bosques y tierras forestales.
Un ítem a tener en cuenta es la declaración de bosque protector con fines de defensa nacional. Esto será una constante en las leyes enunciadas en la década del 70 bajo la dictadura militar. Un ejemplo importante es la ley 22351 de Parques Nacionales donde se destacan nuevamente los objetivos de defensa y los intereses geopolíticos sobre todo de espacios de fronteras nacionales.
Las leyes provinciales
A nivel provincial encontramos la ley 5242 del 17 de febrero de 1978 de adhesión provincial a la ley 13273/48 de Defensa de la Riqueza Forestal, la ley 5513 del 26 de diciembre de 1979 de Conservación de la Fauna Silvestre, la ley 5360 -del 12/01/79- de creación de las Reservas Provinciales de Acambuco y los Palmares, y la ley 6635 de creación del Régimen forestal, sancionada el 12/09/91.
Entre los decretos podemos mencionar el 15.142/60 que establece cómo debe hacerse el corte de los ejemplares que integran la masa boscosa: a no más de 0,30 m del suelo o a un tercio del diámetro de la cepa y fija los diámetros mínimos por especie; los decretos 2123/73 y 155/78 que disponen que toda tarea de desmonte debe realizarse previa autorización de la autoridad de aplicación. Las empresas deberán respetar las recomendaciones dadas en el informe técnico.
La ley 5242/78 declara de interés público la defensa, regeneración, mejoramiento, ampliación de los bosques o implantación de masas forestales productivas, así como la promoción del desarrollo e integración adecuada de la industria forestal. Asigna como autoridad de aplicación a la Dirección de Recursos Naturales Renovables de la Provincia y crea el “Fondo Provincial Forestal. Declara de utilidad pública y sujetos a expropiación a los bosques protectores y o permanentes y utiliza la clasificación de la ley nacional 13273.
Las funciones de la autoridad de aplicación serían: coordinar funciones y servicios establecidos por la legislación forestal con autoridades nacionales, provinciales y comunales, coordinar planes de forestación y reforestación, aplicar y hacer observar las leyes forestales, realizar convenios, intervenir como organismo técnico y de consulta en el aprovechamiento de los bosques y tierras forestales fiscales y privadas, actuar como productor de plantas para sí o para terceros, promoviendo las forestaciones y reforestaciones en todo el ámbito provincial y habilitar registros.
En esta misma ley se creó el registro de productos forestales, en ella se crearon distintos tipos de registro, implicando también a los diferentes actores sociales involucrados en la explotación forestal, a saber: productores forestales, industrias forestales, semilleros forestales, viveros forestales, forestadores, transportistas de productos forestales, profesionales, empresas desmontadoras. Estos actores se encontraban obligados al inscribirse a dedicarse permanente o transitoriamente al aprovechamiento, corte, elaboración, extracción, consumo, comercio y/o transporte de maderas y productos forestales o recolección, producción y venta de semillas y plantas forestales u obras de forestación o reforestación.
Es interesante advertir que hubo una adhesión tardía a la ley 13273 del año 48 concretándose en el año 78, coincidiendo también con la ratificación de la ley de protección de la fauna silvestre y la enunciación de la ley creadora de las áreas de reserva de Acambuco y los Palmares, todas enunciadas en la época de facto de la gobernación del capitán de navío Roberto Augusto Ulloa.
La ley 5513 declaró de interés público la fauna silvestre, acuática o terrestre, que temporal o permanentemente habitara en el territorio de la Provincia, así como su conservacionismo, propagación, repoblación y aprovechamiento racional. En ella se definió lo que se entendería por fauna silvestre, prohibiéndose la caza y la pesca excepto para las actividades deportivas, comerciales y científicas que se encuentren reguladas por la Dirección de Recursos Naturales Renovables de la Provincia. Así también creaba el fondo provincial para la Fauna y establecía las infracciones y sanciones respecto a la problemática de la conservación de la fauna silvestre.
La Dirección de Recursos Naturales Renovables de la Provincia de Salta tenía las funciones de hacer cumplir las reglamentaciones de la ley, ejecutar acciones tendientes a conservar la fauna silvestre, proponer al ejecutivo, aranceles, tasas y multas, reglamentar la caza y la pesca, ejercer el poder de policía, coordinar acciones con organismos nacionales, realizar estudios científicos sobre la fauna silvestre por si o con instituciones públicas o privadas, administrar el fondo provincial de la fauna, participar en reuniones intersectoriales, organizar los registros, proponer la creación de reservas, santuarios de fauna y cotos de caza, repoblar ambientes acuáticos y terrestres, otorgar certificaciones y permisos.
En este mismo sentido, se autorizó a los agentes públicos del organismo a inspeccionar locales de comercio y crianza de animales, inspeccionar campos y cursos de agua privados, clausurar preventivamente establecimientos, detener e inspeccionar vehículos, labrar actas y ejecutar interrogaciones, secuestrar instrumentos y objetos de infracción, decomisar los productos de caza y pesca, portar armas y proceder a la detención de los presuntos infractores, cuando realicen tareas de vigilancia como guardafaunas dentro de reservas, estaciones y santuarios ecológicos.
En la ley 5360 se declaran las zonas boscosas de las Fracciones 36 y 40 del Lote Fiscal Nº 3, del departamento de San Martín como reservas forestales permanentes y semilleros a perpetuidad para conservación de las diversas especies forestales y fauna silvestre. Asimismo se declara como zona de pastoreo a favor de los ocupantes residentes en las Fracciones 36 y 40 a la fecha de la presente, la superficie que tiene como centro la zona denominada “Valle de Acambuco”, siempre que no existiera afectación a las zonas boscosas. También se declaró como reserva forestal y fauna silvestre permanente y a perpetuidad el Lote Fiscal Nº 31 del departamento de Anta denominado “Los Palmares”, con una superficie de 6.000 has., sin mensura, sosteniendo que a los 90 días de sancionada y promulgada la ley, el Lote Fiscal citado en el artículo 3º deberá encontrarse libre de ocupantes. Los intrusos serían expulsados, facultándose a la Dirección General de Recursos Naturales Renovables a tomar las medidas pertinentes con auxilio de la fuerza pública.
La ley 6635 sancionada el 12/09/91 bajo la gobernación de Hernán Cornejo, establece el Régimen de Promoción Forestal en el territorio de la provincia de Salta, planteando como objetivos la promoción de la actividad forestal, la preservación del ambiente, el mejoramiento de las condiciones de vida de la familia rural, dando ocupación a la mano de obra local, la consecución de una equilibrada distribución de las fuerzas productoras, evitando las migraciones internas, el fomento del cooperativismo y la dinamización de la economía alentando la participación de las empresas privadas. Además se establecía que la Dirección General de Recursos Naturales Renovables, dependiente de la Secretaría de Estado de Asuntos Agrarios del Ministerio de Economía, en tanto autoridad de aplicación debía confeccionar un “Plan forestal Provincial” sustentado por el“ Fondo de Promoción Forestal”. Las partidas presupuestarias del ejecutivo en tanto constituyente del fondo se destinarían a la forestación y reforestación (70%), a la creación de semilleros y viveros forestales (5%), al fomento de la industria forestal (20%) y al impulso de la educación forestal (5%).
El fomento se establecería a través del otorgamiento de créditos cuyos beneficiarios serían personas físicas o jurídicas que presentaran ante la autoridad de aplicación planes de trabajos y proyectos confeccionados por profesionales habilitados. A través de un dictamen técnico la Dirección General de Recursos Naturales Renovables fijaría el monto del crédito teniendo en cuenta la naturaleza del proyecto, la mano de obra ocupada y el nivel de producción. Así, se planteó que en la etapa de implantación se eximiría de impuesto inmobiliario y de sellos, mientras que para la etapa de extracción se eximiría de tributos provinciales hasta un 50%.
En relación a la problemática de la educación forestal se planteó:
“Art. 16.- La autoridad de aplicación, conjuntamente con la Secretaría de Educación y Cultura, formularán “Planes anuales de Educación Forestal” dirigidos a todos los niveles de educación y a la población en general, tendiendo a concientizar sobre la importancia ecológica y el manejo racional de los recursos forestales”
El ambiente como un derecho humano en la provincia de Salta
Nuestra perspectiva metodológica consiste en analizar la emergencia y el uso de conceptos y problemas en el recorrido histórico, es por ello que el estudio se refiere a una aproximación a las leyes basadas en la búsqueda de categorías y conceptos interrelacionados, teniendo en cuenta entonces los enunciados y su contexto.
Sostenemos que en el periodo 1948-1979, al que caracterizamos como “conservacionismo represivo” primó el paradigma del desarrollo clásico, basado en una perspectiva economicista y tecnocrática, por ello el interés en el recurso forestal está basado en el aprovechamiento racional de un recurso económico. En este mismo sentido las áreas protegidas son nominadas como bosques permanentes, semilleros a perpetuidad, reserva forestal y albergue de especies. Nótese las recurrencias y regularidades de los conceptos y los enunciados. Es así que los únicos actores sociales que aparecen lo hacen en tanto se vinculan a la explotación forestal: productores forestales, industrias forestales, semilleros forestales, viveros forestales, forestadores, transportistas de productos forestales, profesionales, empresas desmontadoras. Solo de manera aislada se mencionan permisos de recolección y extracción de productos forestales para personas carentes de recursos. Es posible que esta haya sido una forma de involucrar a los grupos indígenas desde el estigma social de la pobreza.
En el período transicional (mediados de la década del 80 y 90) en la constitución provincial hace su aparición el concepto de derecho humano en relación al medio ambiente y los recursos naturales, y son estos últimos los que serán protegidos junto con la familia y la salud. Y estos aparecen como objetivos de la reunión de los representantes del pueblo: exaltar y garantizar derechos humanos, ratificar valores y proteger lo mencionado anteriormente. En un solo extenso párrafo aparecen la vida, los derechos humanos, el medio ambiente y los recursos naturales correspondiendo de alguna manera con la tendencia internacional de considerar el ambiente como un derecho.
Nuevamente en el artículo 30 se habla de la protección del Medio Ambiente y la defensa de la calidad de vida. Es así que ingresa en los discursos la noción de Medio Ambiente, en la que no solo se protege el recurso sino el medio y esto significa que la perspectiva sistémica se articula con la visión economicista. Cabe destacar que la ecología como ciencia se centra en la teoría de sistemas para la producción de sus propias teorías. Es en este contexto teórico donde cobran sentido conceptos como medio ambiente, equilibrio, función y comunidad.
De este modo el artículo 30 de la Constitución menciona: todos tienen el deber de conservar el medio ambiente equilibrado y armonioso, así como el derecho a disfrutarlo.
Vale decir que conservar el sistema natural es un deber y un derecho. También hay que agregar que la Ecología incorpora al hombre como constituyente del sistema y es ahí donde comienza a prestarse atención también a los efectos de sus prácticas. Sería muy extenso mencionar la incidencia del contexto global en los ámbitos locales en lo que respecta a estos temas.
Es interesante también ver en el artículo 80 que “es obligación del Estado y de toda persona, proteger los procesos ecológicos esenciales y los sistemas de vida, de los que dependen el desarrollo y la supervivencia humana”. Demás está decir cómo se plantea la perspectiva ecológica y sistémica a la que hacíamos referencia en párrafos anteriores.
En el capítulo VIII, título II “Recursos naturales” se incluye el artículo 80 donde también se menciona que “los poderes públicos sancionan una ley general de recursos naturales que prevé los medios y estímulos para alcanzar los objetivos señalados y sanciona los actos u omisiones que los contraríen”. Es este artículo el que constituye un fuerte antecedente que sentaría las bases de una ley integral como la 7070.
Volviendo al tema del proceso de transición jurídico vemos que tanto la Constitución Provincial como la ley 6635, mencionan la dupla Recurso-Medio Ambiente y en esta última aparecen como objetivos la promoción forestal, la preservación del ambiente y la educación forestal.
Podríamos decir también que emerge la dimensión social expresada en el interés por mejorar las condiciones de vida de la familia rural, la ocupación de la mano de obra evitando así las migraciones internas y el fomento del cooperativismo. Aun seguirían invisibilizadas las comunidades indígenas.
La dimensión educativa se destaca porque la educación forestal implicaría la concientización de la población involucrando a la Secretaría de Educación y Cultura. Este es un claro ejemplo de que la emergencia histórica de un problema social-ambiental conlleva su solución, en este caso el problema es la ausencia de educación y conciencia forestal y la solución estaría dada por una especie de solución burocrática-técnica: un plan anual de educación forestal.
En esta ley aparece también la profesionalización y privatización de ciertas actividades “ambientales”: los planes de trabajo y proyectos para solicitar créditos deberían ser confeccionados por profesionales habilitados y esta habilitación obviamente supuso administración burocrática y la creación de un registro. De esta manera se ejemplifica, cómo un problema implica saberes, se vuelve ley, se materializa en una necesidad, una forma administrativa y un espacio burocrático: una oficina de registro y habilitaciones.
La ley 7070
Comenzaremos esta sección del trabajo considerando cómo se plasma en el texto de la ley 7070 de protección del medio ambiente la idea del ambiente como derecho humano.
En el artículo 8 de la ley 7070, el estado provincial reconoce explícitamente el derecho humano al ambiente sano en los términos expresados en el Artículo 41 de la Constitución de la Nación Argentina. Asimismo, la participación ciudadana en la defensa y protección del medio ambiente se plantea como uno de los principios de la política ambiental de la provincia. En el artículo 9, la participación se hace extensiva a “proyectos, actividades o acciones que involucren al medio ambiente y los recursos naturales en cuanto a su defensa, protección y restauración, a través de la intervención que esta ley prevé para el Consejo Provincial del Medio Ambiente”.
El derecho a recibir a solicitar y recibir información “relativa al estado del ambiente y del que sobre él causan o pueden causar actividades públicas o privadas”, completan este corpus de derechos ambientales como derechos humanos.
Por otro lado, en lo que se refiere a los deberes que involucra esta noción de los derechos ambientales como derechos humanos, encontramos en el artículo 10, que la ciudadanía tiene “el deber de conservar, proteger y defender el medio ambiente y el desarrollo sustentable y el deber de abstenerse a realizar proyectos, obras, acciones o actividades que dañen el medio ambiente”. Asimismo en el artículo 11, se destaca que el Estado Provincial tiene “el deber ineludible de proteger el medio ambiente, velar por la utilización racional de los recursos naturales y prevenir o interrumpir las causas de degradación ambiental, como así también definir políticas ambientales destinadas a armonizar las relaciones entre el ambiente y las actividades económicas”.
El artículo 2 sostiene claramente los objetivos en materia ambiental e introduce una gama de objetos a ser administrados:
“La presente Ley conforme al Artículo 30 y Capítulo VIII, Título II, de la Constitución de la provincia de Salta, tiene por objeto establecer las normas que deberán regir las relaciones entre los habitantes de la provincia de Salta y el medio ambiente en general, los ecosistemas, los recursos naturales, la biodiversidad, en particular la diversidad de ecosistemas, especies y genes, el patrimonio genético y los monumentos naturales, incluyendo los paisajes; a fin de asegurar y garantizar el desarrollo sustentable, la equidad intra e ínter generacional y la conservación de la naturaleza; Sin perjuicio de las materias que se rigen por leyes especiales”
En este párrafo se encuentran presentes distintos conceptos que refieren a diferentes objetos, pero que en el discurso aparecen formando un conjunto. A la visión economicista, se agrega la perspectiva sistémica fuertemente vinculada al concepto de desarrollo sustentable, de este modo el desarrollo aparece vinculado al problema ambiental constituyéndose también como su solución: la sostenibilidad, ya sea expresada en términos de bienestar, de biodiversidad y de patrimonio. Esta visión patrimonialista emerge claramente en esta ley, formando todo un nuevo universo de posibilidades jurídicas e institucionales. Vale decir que el patrimonio se vincula a la cuestión ambiental y se constituye como problema en una nueva articulación discursiva y práctica.
El Medio Ambiente como objeto de defensa jurisdiccional
Así como observábamos que algunos espacios físicos, como los bosques y espacios protegidos fueron objetos del despliegue de un corpus legal orientado a la defensa nacional de las fronteras internas, el “paradigma” de los 90 subsumió estos elementos en la categoría de “medio ambiente” y fundamentó la razón de las políticas ambientales de la provincia en asegurar el “desarrollo sustentable”, la “equidad intra e ínter generacional” y la “conservación de la naturaleza, dando un nuevo giro a la noción de defensa ya que el ambiente es un interés de “incidencia colectiva” y ante el cual el estado y la ciudadanía tienen el deber de brindar “protección” para salvaguardar las “necesidades de la comunidad” y asegurar “la calidad de vida”.
De acuerdo al sistema federal, la potestad de la defensa jurisdiccional del medio ambiente corresponde a cada una de las autonomías provinciales y municipales. Resguardado en la ley 7070, el estado provincial designa a la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable como autoridad de aplicación, designando de este modo una función de policía sobre los recursos y áreas naturales de la provincia.
Los derechos ambientales en este periodo tienen incidencia individual y colectiva, y los ciudadanos tienen derecho a exigir acciones del estado- medidas cautelares, y “otros recursos correspondientes”- en situaciones de “peligro”, “perturbación”, “amenaza” o “restricción”, aún cuando sea el estado mismo el que incurra en estas infracciones señaladas por la ley, otorgando los siguientes derechos a la ciudadanía:
-Acción de protección: se aplica como “prevención” ante los posibles efectos degradantes que puedan producirse sobre el ambiente.
-Acción de reparación: se aplica para aquellos casos de daños ya ocasionados en el ambiente como efecto de la actividad humana, asegurando la acción de restauración o recomposición del ambiente y/o los recursos naturales.
Los criterios técnicos en la conservación, defensa y preservación del Ambiente en Salta
La adopción de normas técnicas en el texto de la ley 7070
En esta nueva ley marco del “medio ambiente”, vemos que los elementos naturales son considerados en su dimensión de “bienes, servicios y recursos ambientales” (Decreto3097, Art. 44, reglamentario de la Ley 7070) y que los mismos tienen “una presencia en el mercado, un valor estimativo, el que permite evaluar las consecuencias económicas y sociales de un proyecto o acción humana sobre el medio ambiente”.
Un énfasis particular encontramos en la adopción de normas técnicas, cuyo fin es controlar y proteger los recursos naturales de la provincia. Su adopción es competencia del Poder Ejecutivo, mientras que el dictado de normas o parámetros técnicos de calidad es competencia de la autoridad de aplicación (art 40 reglamentario del art 29). Dichas resoluciones técnicas se basan en criterios “científicos, sociales, económicos y legales” (art 43).
En aquellos casos donde la Autoridad de Aplicación ( el secretario de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable) resuelva trabajar con valores “más estrictos”, la provincia deberá adoptar estándares de “los organismos de prestigio internacional” como la Organización Mundial de la Salud (OMS), Oficina Panamericana de la Salud (OPS), Comunidad Económica Europea (CEE), Agencia de Protección del Ambiente en los E.E.U.U. (EPA), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), y el Consejo Federal del Ambiente de la República Federal Alemana, entre otros.
En el ámbito nacional, las instituciones que respaldan a las normas adoptadas por la autoridad de aplicación, dada su “indudable solvencia científico-técnica e imparcialidad en sus juicios y consideraciones” son las Universidades, Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y otros de trayectoria y capacidad equivalente.
De acuerdo al decreto reglamentario 3097/00 de la ley 7070, los organismos públicos provinciales, también pueden ser proponentes en la adopción de normas técnicas de naturaleza ambiental considerando los siguientes criterios:
1) La conveniencia de la aplicación de la norma propuesta en virtud del medio ambiente, de la salud y de la seguridad pública y su incidencia en el corto, mediano y el largo plazo.
2) La viabilidad económica y social de la norma propuesta
3) La viabilidad operativa y aplicabilidad de la norma propuesta
4) La consideración obligatoria de normas técnicas de naturaleza ambiental vigentes.
Otro paso necesario para la aprobación de las solicitudes es la convocatoria a audiencia pública. Si los criterios de conveniencia, la viabilidad económica y operativa, son cumplidos, el poder ejecutivo aprueba las normas a través de un decreto provincial, estableciendo un cronograma de cumplimiento gradual y determinando un período de vigencia (no más de diez años) y evaluación.
Los criterios basados en el análisis costo –beneficio. Estudios de Impacto ambiental
El cumplimiento de los criterios técnicos establecidos en la ley tienen como finalidad que la SEMADES posea información acerca del ritmo de extracción y/o aprovechamiento de los recursos de la provincia, dado que desde el momento de creación de este organismo se encontró con problemas de financiamiento económico, y por lo tanto el registro de información con la que contó cada uno de los programas de esta secretaría, muestra un panorama estimativo de dichos ritmos. Dicho control se establece ofreciendo para cada tipo de proyecto, -por ejemplo para aprovechamiento forestal o habilitación de tierras para agricultura y/o ganadería-, un tipo especial de formulario y circuito administrativo a seguir, los cuales son sometidos a control en distintos puntos de la provincia. Todos los trámites relacionados con el ámbito forestal acaban con la emisión de un Certificado de Aptitud Ambiental.
Un criterio adicional para la adopción de las normas técnicas es que guarden “relación con el progreso y el bienestar general de la población” (decreto reglamentario 3097). Pero ¿cómo la técnica aplicada a los sistemas ambientales puede ofrecer respuestas para que la sociedad en general no absorba los costos de las actividades productivas? En el nivel de la ley provincial 7070 esto es deducido a través de la relación de “equilibrio” entre los costos y beneficios de las diversas actividades productivas.
Entre las técnicas más valoradas por la SEMADES se encuentra el estudio de impacto ambiental, que “sustenta su análisis costo-beneficio en las variables ambientales y sociales a partir de un examen a corto, mediano y largo plazo”. Sin embargo no se haya especificado cuánto tiempo comportan estas últimas categorizaciones, pero fue una tendencia de este organismo privilegiar los tiempos económicos sobre los ecológicos.
Son tres las categorías de costo-beneficio consideradas para los estudios de impacto ambiental, a saber:
1-Costos del daño ambiental
2-Costos sociales
3-Costos de las medidas de protección
Las audiencias públicas
Es importante destacar cómo se articula en el texto de la ley, la participación ciudadana en esta última fase de los trámites iniciados por los interesados particulares. Se señala que a los diez días de conocer el dictamen técnico y antes de la emisión del Certificado de Aptitud Ambiental, se debe convocar a Audiencia Pública donde “se pondrá a disposición toda la información relativa a la misma, y agregada en el respectivo expediente administrativo. Durante su transcurso se recibirán las observaciones que pueda formular cualquier persona física o jurídica, así como otros organismos públicos de la Provincia, que pudieran ser afectados por la iniciativa. Dichas observaciones deberán ser contestadas en el término de 5 (cinco) días" (art. 49º). Sin embargo se recalca que las opiniones, informaciones u objeciones que resulten desestimadas de la audiencia no poseen el carácter de vinculantes para la autorización de los proyectos, con la condición que la SEMADES realice una fundamentación.
De los consultores y profesionales para estudios de impacto ambiental
El artículo 41 del decreto reglamentario de la ley 7070, establece la creación de un registro especial de Profesionales acreditados para preparar y certificar Estudios de Impacto Ambiental y Social.
Los mismos deben “acreditar experiencia profesional en las áreas temáticas” relacionadas con el medio físico, en aspectos ecológicos y biológicos, en aspectos relacionados con procesos productivos, tecnológicos, insumos y desechos, en aspectos culturales, sociales y económicos. Así también en aspectos urbanísticos (infraestructura y equipamiento) y aspectos normativos. Además el ejercicio de la profesional no deber ser menor de cinco años.
Es interesante cómo este registro abre un nuevo mercado para los profesionales devenidos en consultores, y a los cuales deben recurrir las empresas y los productores privados para obtener los estudios de impacto ambiental y de este modo acceder a la autorización de la autoridad de aplicación para el desarrollo de los proyectos productivos.
Los profesionales que se encuentren inscriptos en los registros y que presenten estudios con datos erróneos son sujetos a sanciones como apercibimiento, amonestación, multa, suspensión o cancelación del Registro.
Desmontes: una política estatal exitosa
En Salta, así parece que fue considerada la política ambiental de la provincia, que autorizó la incorporación de miles hectáreas de bosques nativos de las regiones del chaco y las yungas a los circuitos productivos, impulsada por los beneficios del incremento de las actividades agroindustriales, como el cultivo de soja (Van Dam).
De acuerdo a un estudio realizado en 2009 por la Defensoría del Pueblo de la Nación, entre 1998 y 2006, la expansión de la frontera agrícola en Salta se realizó a expensas de la transformación de las tierras “marginales” de los bosques chaqueños y las yungas para el desarrollo de nuevas actividades agropecuarias, utilizando “tecnologías no sustentables de alto impacto ambiental” . Para el periodo 1998-2006, la SEMADES arrojó la cifra de 600.000 hectáreas de bosques chaqueños y yungas deforestados, siendo Anta, Orán, Rosario de la Frontera y San Martín los departamentos más afectados de la provincia .
La SEMADES fue el organismo que concentró todos los trámites de autorización de desmontes en la provincia, y entre enero de 2006 y hasta antes de la aprobación de la ley 26.331 de Presupuestos Mínimos para la Protección de Bosques Nativos, la provincia autorizó proyectos de desmonte para 523.722 hectáreas de bosque nativo , concentrados en los departamentos arriba mencionados.
Cuadro: Superficie deforestada en Salta entre 1998-2006 y desmontes autorizados antes de la promulgación de la ley de bosques.
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
Deforestado 1998-2002 Deforestado 2002-2006 Solo autorizadas
La ley de presupuestos mínimos de bosques nativos
En diciembre de 2007 fue sancionada la ley 26.331, la cual fue pensada para controlar la deforestación, y establecer los fondos para la conservación de los bosques nativos del país. De acuerdo a esta ley los bosques nativos serían clasificados de acuerdo a tres categorías de conservación y manejo, a saber:
Categoría 1: áreas de alto valor de conservación donde persistirán bosques “a perpetuidad”. Sólo se admite a las comunidades originarias que habiten en ellos y la investigación científica.
Categoría 2: mediano valor de conservación donde se permiten el aprovechamiento sostenible, el turismo y la investigación científica.
Categoría 3: áreas destinadas para la producción agrícola y donde se autorizan los desmontes.
Las provincias tuvieron un año para realizar un proceso participativo en el cual se clasificarían los bosques de cada jurisdicción provincial y municipal de acuerdo a las categorías preestablecidas. De este modo se obtendrían los fondos nacionales previstos por la ley en concepto de manejo y/o conservación de los bosques nativos.
En la provincia de Salta dicho proceso coincidió con dos eventos importantes. Uno de ellos fue el clima político generado por las próximas a elecciones a gobernador, donde el futuro gobernante apostó según su lema de campaña al “cambio”, que en el contexto de aquel entonces significaba terminar con 12 años del gobierno neoliberal de Juan Carlos Romero. Otro evento a recalcar fue el súbito incremento de autorizaciones de desmontes entre 2006 y 2007 que mencionamos anteriormente.
El nuevo gobernador, Juan Manuel Urtubey, en su discurso inaugural, en diciembre de 2007, sostenía “A partir de hoy se acabó el festival irresponsable de autorizaciones de desmontes” . Entre sus primeras modificaciones se encontró la elevación de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable al rango de Ministerio, y la creación de la secretaría de política ambiental en las instalaciones de la antigua SEMADES, donde se organizaría la unidad ejecutora para realizar el OTBN en toda la provincia.
En marzo de 2008, se realizó la inauguración de las Jornadas del Foro para el Ordenamiento Territorial, con la presencia del entonces ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, Julio Nasser, y la secretaría de Política Ambiental, Catalina Buliubasich, pequeños y grandes productores, productores rurales, comunidades aborígenes y criollas, ONG y fundaciones relacionadas con el ambiente. La secretaria declaraba en ese momento que el cometido de este proceso era “organizar el futuro destino del área boscosa de la provincia, los límites de la expansión de la frontera agropecuaria y los servicios ambientales y culturales que brinda el bosque” .
El Proceso participativo fue dirigido por una unidad ejecutora, coordinada por la secretaria de política ambiental, e integrado por organismos como Parques Nacionales, el INTA y representantes del gobierno provincial, y se caracterizó por haber conformado un equipo interdisciplinario.
De acuerdo a la secretaría de política ambiental, la premisa de trabajo era brindarle espacio a los representantes de los pueblos originarios, teniendo presente la continuidad del proceso. Los espacios de participación se organizaban de acuerdo a los intereses y las competencias de los actores involucrados, para de este modo acceder a la construcción de propuestas. Así, por ejemplo las comunidades eran consultadas en talleres zonales, los grandes productores en mesas sectoriales y los especialistas en mesas específicas para ellos.
El producto final del proceso participativo sería el mapa que zonificaría a los bosques territorialmente y de acuerdo a los criterios de conservación estimados en la ley 26.331.
Debates
El proceso de ordenamiento en la provincia dejó entrever algunas tensiones en el rumbo que estaban tomando las políticas ambientales en un contexto del que se esperaba transformaciones respecto de los años precedentes.
Una de las tensiones en el seno del nuevo gobierno progresista de Urtubey salió a la luz cuando la primera secretaria de política ambiental, Buliubasich, fue depuesta luego que intentara frenar cuatro desmontes, uno de ellos en una finca denominada El Álamo, en razón de los reclamos interpuestos por las comunidades originarias, cuyo propietario se sospecha que integra el circuito cercano del gobernador y correspondiera a una de las autorizaciones dadas en el periodo anterior a la promulgación de la ley de presupuestos mínimos para los bosques nativos.
Posteriormente, en diciembre de 2008 fue presentada ante la legislatura el proyecto de ley que fue objeto de severas críticas por la ausencia de la cartografía que indicara cómo se había trabajado durante los pocos meses en que se desarrolló el proceso participativo.
Antes de la promulgación de la ley 2785, en el senado de la provincia se introdujeron modificaciones sobre la categoría 3, de potencial uso productivo. Las propuestas de los funcionarios y las ONG´s ambientalistas mostraron la diversidad de posturas frente al futuro productivo de la provincia. Así, por ejemplo, el senador Olmedo propuso una extensión de 5 millones de hectáreas para esta categoría- casi la totalidad de los bosques de la provincia, mientras que Greenpeace tuvo como lema “Desmonte 0”, considerando que la totalidad de desmontes realizados en la provincia era suficiente para asegurar la continuidad de la producción agroindustrial al tiempo que implicaría una medida de conservación de los bosques. Finalmente, el 16 de diciembre, la ley promulgada permitió la inclusión de 1.6 millones de hectáreas en la categoría 3, cifra que resultó del estudio elaborado por una consultora privada.
Las comunidades indígenas manifestaron su decepción por la manera en que se había realizado el proceso participativo en una carta enviada al gobernador . Estas comunidades, apoyadas por ONG´s sociales y ambientalistas recurrieron a la Corte Suprema de la Nación pidiendo una acción de amparo frente a los desmontes que se seguían realizando en la provincia durante el OTBN, pidiendo el cese inmediato de los desmontes y la tala en la provincia de Salta. La Corte Suprema falló a favor de las comunidades a fines de diciembre de 2008, ordenando el cese provisional de estas actividades en los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria, que es recordado como el primer fallo en que la Corte interviene a una provincia por razones ambientales.
La provincia debió elaborar un estudio de impacto ambiental acumulativo, para el cual no se contaba con precedentes en el país. Este estudio fue realizado por una consultora privada y revisado por la Corte a mediados de 2009.
Un grupo de investigadores que participaron en la revisión de este estudio concluyó en la debilidad del proceso participativo y el uso inadecuado de algunas técnicas, como pedirles a las comunidades que asignen valores económicos a los bienes y servicios ambientales.
Finalmente
Después de este recorrido podemos ver cómo en el proceso histórico las leyes “ambientales” fueron modificando y produciendo distintos objetos susceptibles de administración. Es claro que los conceptos de Ambiente y Medio Ambiente no aparecen en la primera etapa porque las instancias de administración se vinculaban a los recursos y productos forestales y esto evidentemente implica discontinuidades en los paradigmas. Son estos procesos discontinuos los que nos permiten acceder a estas formas históricas de intervenir en la naturaleza: son completamente diferentes los saberes que sostienen ciertas políticas estatales. Este es un primer boceto de análisis, ya hemos aclarado en las páginas anteriores las características de cada momento, sin embargo es útil destacar como en la ley de defensa de la riqueza forestal las tierras forestales son entendidas como tierras marginales, porque se definen por lo que no son: no aptas para la agricultura, apropiadas para la puesta en producción, su valor está definido por la posibilidad de extracción y comercialización de los recursos maderables principalmente.
En la ley de bosques podemos ver que los bosques generan otro tipo de valor a través de los servicios ambientales entendidos como ciertos “beneficios” que proporcionan los ecosistemas o los ciclos naturales a través de los cuales puede obtenerse una contraprestación. Beneficios. Demás está decir que el paradigma ontológico que subyace es el del desarrollo sustentable y en el ordenamiento territorial adquiere pleno sentido: la necesidad del orden para hacer posible la sustentabilidad.
Sin embargo podemos encontrar ciertas similitudes y relaciones funcionales, pero los intereses de conservación tienen objetivos distintos. Por ejemplo, en la primera las áreas a ser conservadas lo serian como bosques permanentes y semilleros; mientras que bajo el arquetipo de la sustentabilidad, la conservación adquiere sentido para resguardar ecosistemas, proteger el patrimonio cultural y natural, mantener la biodiversidad biológica y genética, promover la participación de la comunidad, etc. Decimos que se establecen ciertas similitudes funcionales porque ambas implican zonificaciones y categorizaciones y esta lógica se prolongará a la actual forma de manejo, incluso de las áreas protegidas (como zonas de uso restringido, intensivo, etc.).
Estableciendo algunas relaciones en la comparación de la forma de zonificación vemos que las tierras categorizadas como bosques permanentes y protectores vendrían a pertenecer a la categoría roja del ordenamiento territorial. Los considerados bosques experimentales y especiales se incluirían en la categoría amarilla, ciertos bosques con mediano valor de conservación donde se desarrollarían experiencias de uso sustentable de los recursos. Los bosques clasificados como de producción ingresarían en la categoría verde, teniendo un bajo valor de conservación y una alta potencialidad para la producción.
En este sentido podemos destacar que en ambas perspectivas subyace una visión ordenada del mundo bajo una perspectiva tecnocrática para lograr el desarrollo, la zonificación evidencia esto.
Bajo el paradigma del desarrollo sustentable se establece la justicia intra e intergeneracional pero no se mencionan mecanismos de redistribución de las tierras fiscales, así también las leyes reconocen la preexistencia de los pueblos indígenas pero no habilita mecanismos para acceder y/o regularizar la tenencia de las tierras ancestrales.
Bibliografía
-Deforestación en la Provincia de Salta. Consecuencias Biológicas y Sociales. Informe Especial Defensor del Pueblo de la Nación. 2009.
-Resumen ejecutivo. Proceso participativo para el ordenamiento territorial de los bosques de Salta. 2008. Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.
- Seghezzo, L; Volante, J; Paruelo, J; Somma, J; Buliubasich, C; Rodríguez, H. Conflicts between Conservation of Native Forests and Agricultural Development in Salta, Argentina: Visions, Discourses and Practices. 2010. En publicación.
- Semanario “El Expreso”. Salta. 25/02/09.
- van Dam Chris. 2003.Cambio tecnológico, concentración de la propiedad y desarrollo sostenible. Los efectos de la introducción del paquete soja/siembra directa en el Umbral al Chaco. Debate Agrario n° 26
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